BGH Dienstgericht, Urteil vom 26. Juni 1984 - RiZ (R) 2/84 -

Tatbestand

Der Antragsteller ist Richter am Amtsgericht im Justizdienst des Freistaates Bayern. Er fühlt sich durch eine Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatskanzlei, der Bayerischen Staatsministerien und des Bayerischen Staatsministers für Bundesangelegenheiten vom 21. März 1983, veröffentlicht im Bayerischen Staatsanzeiger 1983 Nr. 13 S. 5/6, in seiner richterlichen Unabhängigkeit beeinträchtigt. Die Gemeinsame Bekanntmachung, für das Bayerische Staatsministerium der Justiz "i.A." von Ministerialdirektor Dr. B. unterzeichnet, trägt die Überschrift "Politische Betätigung von Beamten und Richtern" und hat folgenden Wortlaut:

I.
Gemäß Art. 64 des Bayerischen Beamtengesetzes haben Beamte bei Ausübung ihrer dienstlichen Tätigkeit die allgemeinen Richtlinien der Vorgesetzten zu befolgen. Daraus folgt auch die Verpflichtung, Entscheidungen der Regierung im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit zu unterstützen und zu fördern sowie alles zu unterlassen, was die Durchführung dieser Entscheidungen behindert. Außerhalb des Dienstes haben Beamte und Richter gemäß Art. 63, 64 des Bayerischen Beamtengesetzes, § 39 des Deutschen Richtergesetzes bei einer Betätigung im öffentlichen Leben bzw. bei politischer Betätigung Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren. Dies ergibt sich aus ihrer Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes. Das Vertrauen der Öffentlichkeit und der Bürger in eine objektive und neutrale Amtsführung bzw. in die Unabhängigkeit der Richter darf durch die Betätigung im öffentlichen Leben oder die politische Betätigung des einzelnen Beamten oder Richters nicht gefährdet werden. Diese Anforderungen können auch von örtlichen und persönlichen Verhältnissen (z.B. vom Bekanntheitsgrad eines Beamten oder Richters) abhängen. Unvereinbar mit diesen Pflichten ist auch eine Kritik an den Verfassungsorganen in gehässiger, agitatorischer und aufhetzender Weise. Die genannten Verhaltenspflichten gelten auch bei einer Betätigung in Bürgerinitiativen. Dabei können sie ggf. auch die Pflicht umfassen, sich im Rahmen einer derartigen Betätigung von Kräften zu distanzieren, die Ziele verfolgen, die mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht vereinbar sind.

II.
Diese Bekanntmachung tritt am 1. Mai 1983 in Kraft.

Der Antragsteller hat gegen diese Gemeinsame Bekanntmachung, bei der es sich nach seiner Auffassung um eine Maßnahme der Dienstaufsicht handelt, durch Schreiben an das Bayerische Staatsministerium der Justiz vom 29. April 1983 Widerspruch erhoben. Das Ministerium hat den Antragsteller über den Präsidenten des Oberlandesgerichts dahin unterrichten lassen, daß die Gemeinsame Bekanntmachung lediglich Hinweise auf die geltende Rechtslage enthalte und nicht unmittelbar in die Rechtsstellung der Beamten und Richter eingreife; die Eingabe des Antragstellers stelle sich daher nicht als ein einer Entscheidung bedürftiger Rechtsbehelf dar.

Der Antragsteller hat darauf das Dienstgericht für Richter angerufen und die Feststellung begehrt,

daß die Gemeinsame Bekanntmachung unzulässig sei, soweit sie Richter betreffe.

Das Dienstgericht hat den Antrag als unzulässig zurückgewiesen. Hiergegen wendet sich der Antragsteller im Wege der - zugelassenen - Revision.

Entscheidungsgründe

Die Revision bleibt ohne Erfolg. Die Vorinstanz hat sich ohne Rechtsfehler auf den Standpunkt gestellt, daß die Gemeinsame Bekanntmachung vom 21. März 1983 keine den Rechtsweg zu den Richterdienstgerichten eröffnende "Maßnahme der Dienstaufsicht" im Sinne der §§ 26 Abs. 3, 78 Nr. 4 Buchst. e DRiG, Art. 57 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. e BayRiG darstellt.

1.
Allerdings hat das Dienstgericht des Bundes den Begriff "Maßnahme der Dienstaufsicht" entsprechend dem auf einen umfassenden Rechtsschutz des Richters gerichteten Zweck des § 26 Abs. 3 DRiG von jeher weit gefaßt. Der Begriff setzt nicht voraus, daß die Dienstaufsichtsbehörde sich unmittelbar an den Richter gewandt hat. Vielmehr genügt bereits eine Einflußnahme, die sich nur mittelbar auf das Verhalten des Richters auswirkt oder darauf abzielt. Jedoch muß ein konkreter Bezug zu der Tätigkeit des Richters bestehen. Es muß sich um einen Konfliktfall zwischen Justizverwaltung und Richter handeln. Die Maßnahme der Dienstaufsichtsbehörde muß sich in irgendeiner Weise kritisch mit dem dienstlichen oder außerdienstlichen Verhalten eines oder mehrerer Richter befassen oder geeignet sein, sich auf das künftige Verhalten dieser Richter in bestimmter Richtung auszuwirken (s. zu alledem BGHZ 61, 374, 377 ff. sowie Urteile vom 12. November 1973 - RiZ 3/73 - DRiZ 1974, 99 f., vom 21. Dezember 1976 - RiZ 3/76 - DRiZ 1977, 151, vom 20. Juli 1979 - RiZ 3/79 - DRiZ 1979, 378, vom 5. Februar 1980 - RiZ 1/79 - DRiZ 1980, 229, 230 und vom 26. Mai 1981 - RiZ 8/80 - DRiZ 1981, 426, 427). Wegen der nach dieser Rechtsprechung erforderlichen Zielrichtung hat das Dienstgericht des Bundes etwa die Meinungsäußerung der dienstaufsichtsführenden Stelle zu einer Rechtsfrage (BGHZ 61, 374, 378 f.; 85, 145, 167; BGH Urteile vom 12. November 1973 aaO und 5. Februar 1980 aaO), die Unterrichtung über die vom Präsidium beabsichtigte Geschäftsverteilung (BGHZ 85, 145, 153) oder die Aufforderung zur Befassung des Präsidiums mit einer bestimmten Geschäftsordnungsangelegenheit (Urteil vom 26. Mai 1981 aaO) nicht als "Maßnahme der Dienstaufsicht" im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG angesehen.

2.
Bei Anwendung dieser Grundsätze stellt auch die hier in Frage stehende Gemeinsame Bekanntmachung - unbeschadet dessen, daß sie vom Bayerischen Staatsministerium der Justiz mitverantwortet wird und die Richter einbezieht - ist keine im Richterdienstrechtswege überprüfbare Maßnahme der Dienstaufsicht im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG dar. Sie wendet sich abstrakt an sämtliche Richter des Freistaates in gleicher Weise. Es ist offen, ob überhaupt, wann und bezogen auf welche Vorkommnisse sie von der Justizverwaltung gegen den Antragsteller oder andere Richter herangezogen wird. Erst dann aber läge ein Konfliktfall vor und wäre Raum für die Anrufung des Richterdienstgerichts. § 26 Abs. 3 DRiG - i.V. mit § 78 Nr. 4 Buchst. e DRiG und den entsprechenden Bestimmungen der Landesrichtergesetze - schützt den Richter, sobald sich die Justizverwaltung mit seinem dienstlichen oder außerdienstlichen Verhalten kritisch befaßt oder ihn durch eine auf ihn bezogene Maßnahme für die Zukunft zu beeinflussen versucht. Dagegen geben die genannten Vorschriften dem Richter kein Mittel an die Hand, sich losgelöst von einem ihn selbst betreffenden Konfliktfall vor dem Richterdienstgericht mit Vorgängen und Verlautbarungen im Bereich der Justizverwaltung auseinanderzusetzen (vgl. BGHZ 61, 374, 379; 85, 145, 168; BGH Urteile vom 12. November 1973 aaO und 5. Februar 1980 aaO).

3.
Die von der Revision aufgezeigten Gesichtspunkte geben keine Veranlassung, über die dargelegte Rechtsprechung hinausgehend auch die Gemeinsame Bekanntmachung vom 21. März 1983 als "Maßnahme der Dienstaufsicht" im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG anzusehen und ihre Anfechtung vor dem Richterdienstgericht zuzulassen.

a) Für diese Frage läßt sich zugunsten des Antragstellers nichts daraus herleiten, daß die Gemeinsame Bekanntmachung in ihren Absätzen 2 bis 4, wie es die Revision ausdrückt, Beamte und Richter "in ein Boot setzt", mag man auch eine solche Zusammenfassung von Beamten- und Richterschaft in einer ministeriellen Verlautbarung mit dem hier gegebenen Inhalt im Hinblick auf die eigenständige Rolle der Judikative mit dem Antragsteller als problematisch empfinden. Für die Rechtsnatur als "Maßnahme der Dienstaufsicht" im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG kann es nicht darauf ankommen, wieweit zugleich Beamte angesprochen werden. Vielmehr fragt sich allein, ob bereits ein bereinigungsbedürftiger konkreter Konfliktfall zwischen Justizverwaltung und antragstellendem Richter gegeben ist. Das ist hier, wie ausgeführt, zu verneinen.

b) Ebensowenig spricht der Zweck, den der Antragsgegner der Gemeinsamen Bekanntmachung beimißt, für eine Maßnahme der Dienstaufsicht. Dieser soll darin bestehen, Hinweise zur geltenden Rechtslage zu geben. Auch dies mag man als befremdlich empfinden, soweit die Richter einbezogen werden, die ihrerseits in Anwendung der Gesetze und diese auslegend das Recht zu finden haben und in der Regel keiner rechtlichen Belehrung durch die Exekutive bedürfen. Unbeschadet dessen bedeutet die Kundgabe allgemein gehaltener rechtlicher Hinweise durch die Justizverwaltung für sich allein noch keinen dienstaufsichtlichen Konflikt mit dem einzelnen Richter. Hierzu kommt es vielmehr erst, wenn jene rechtlichen Hinweise in einem konkreten Zusammenhang gegen einen oder mehrere Richter wegen eines bestimmten dienstlichen oder außerdienstlichen Verhaltens herangezogen werden und sich in dieser Weise zu einer konkreten Einwirkung auf sie verdichten (BGHZ 61, 374, 378 f. und BGH Urteil vom 5. Februar 1980 aaO). Diese Grundsätze, die für den Fall der Mitteilung abstrakter rechtlicher Hinweise an einen einzelnen Richter entwickelt worden sind, müssen erst recht gelten, wenn die rechtlichen Hinweise wie vorliegend in einer Ministerialbekanntmachung enthalten sind, die den Verhältnissen des einzelnen Richters umso weiter entrückt ist.

c) Zu bedenken war freilich, wieweit eine Allgemeine Bekanntmachung der hier interessierenden Art, wenn man sie nicht als - vor dem Richterdienstgericht anfechtbare - Maßnahme der Dienstaufsicht einstuft, Umgehungs- und Mißbrauchsmöglichkeiten dahin eröffnet, daß im Gewande einer an alle Richter gerichteten Bekanntmachung Vorhaltungen gemacht oder Ermahnungen erteilt werden, die als Maßnahmen der Dienstaufsicht anfechtbar wären. Die diesbezüglichen Besorgnisse des Antragstellers sind, losgelöst vom zugrundeliegenden Fall, nicht in jeder Hinsicht von der Hand zu weisen. Der Senat hält es nicht für undenkbar, daß eine allgemein gehaltene Bekanntmachung je nach Ton und Inhalt auf die einzelnen Richter wie eine Weisung oder Mahnung für bestimmte Fallgestaltungen wirkt. In einem solchen Fall müßte in der Tat erwogen werden, sie als gegen jeden einzelnen der angesprochenen Richter gerichtete Maßnahme der Dienstaufsicht im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG zu behandeln und der Anfechtung vor dem Richterdienstgericht zu unterwerfen. Der Fall nötigt jedoch nicht zu einer abschließenden Entscheidung dieser Frage. Die Gemeinsame Bekanntmachung vom 21. März 1983 beschränkt sich, soweit sie die Richter betrifft, auf die teilweise Wiedergabe des Wortlauts des § 39 DRiG und kommentierende Hinweise zu dieser Vorschrift aus der Sicht der Herausgeber der Bekanntmachung ohne Festlegung für den Einzelfall, in dem sich der Richter zu einer politischen Betätigung entschließt. Alles dies läßt die Freiheit des Richters, sich in den Grenzen des § 39 DRiG politisch zu betätigen, unberührt. Es hängt von den jeweiligen Umständen ab, ob die Justizverwaltung, sei es auch unter Bezugnahme auf die Bekanntmachung vom 21. März 1983, wegen einer solchen Betätigung des Richters vorstellig wird. Sobald das geschieht, liegt aber eine Maßnahme der Dienstaufsicht vor, gegen die der Richter den Rechtsweg beschreiten kann. Bei der dann stattfindenden richterlichen Überprüfung der von der Justizverwaltung gegen den Richter ergriffenen Maßnahme beurteilt sich die Frage, ob die politische Betätigung mit dem Amt des Richters verträglich ist oder nicht, nicht nach jener Bekanntmachung, sondern allein nach § 39 DRiG in der Auslegung der Richterdienst- und Verwaltungsgerichte. Unter diesen Umständen ist die Gemeinsame Bekanntmachung vom 21. März 1983 nicht geeignet, sich als Weisung oder Mahnung im konkreten Fall auszuwirken. Von ihr droht einem Richter, der sich in den Grenzen des § 39 DRiG bewegt, keine Gefahr.

d) Entgegen der Ansicht des Antragstellers kann auch der Inkrafttretensklausel in Ziff. II der Gemeinsamen Bekanntmachung ("Diese Bekanntmachung tritt am 1. Mai 1983 in Kraft") nicht entnommen werden, daß es sich nicht nur um eine Meinungsäußerung zur Rechtslage, sondern in Wirklichkeit in dem vorerörterten Sinne um eine Verhaltensrichtlinie an jeden einzelnen Richter handelt, an der er nach der Absicht der Bekanntmachungsherausgeber ab 1. Mai 1983 zu messen sei. Dem Antragsteller ist zuzugeben, daß die Inkrafttretensklausel derartige Erwägungen nahelegen kann. Indessen kommt es nicht auf die Verlautbarungstechnik, sondern allein darauf an, ob schon die Bekanntmachung für sich allein einen konkreten Konfliktsfall zwischen Justizverwaltung und Richter begründet. Das ist jedoch, wie ausgeführt, nicht der Fall.

e) Letztlich gibt die Revision - hilfsweise - zu erwägen, die Anrufung des Richterdienstgerichts nach den Grundsätzen der vorbeugenden Unterlassungsklage für statthaft zu halten, da die Gemeinsame Bekanntmachung hinsichtlich der Richter aus übergeordneten Gründen (Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip und den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit; Fehlen einer Zuständigkeit für die amtliche Interpretation von Bundesrecht) unzulässig und die auf ihrer Grundlage zu befürchtenden aufsichtlichen Maßnahmen schon deshalb rechtswidrig seien. Dem kann der Senat - von anderen Bedenken abgesehen - unter den Gegebenheiten des vorliegenden Falles schon deshalb nicht nähertreten, weil die vorbeugende Unterlassungsklage zumindest einen unmittelbar bevorstehenden Eingriff in die Rechte des Unterlassungsklägers voraussetzt. Der Antragsteller macht jedoch selbst nicht geltend, daß die Justizverwaltung in einem konkreten Falle unter Heranziehung der Gemeinsamen Bekanntmachung vom 21. März 1983 gegen ihn dienstaufsichtlich tätig geworden ist oder tätig werden will.

4.
Nach alledem ist gegen die Gemeinsame Bekanntmachung vom 21. März 1983 für die Anrufung des Richterdienstgerichts nach §§ 78 Ziff. 4 Buchst. e, 26 Abs. 3 DRiG kein Raum. Ebensowenig läßt sich das Anliegen des Antragstellers ansonsten in dem richterdienstgerichtlichen Zuständigkeitskatalog des § 78 DRiG unterbringen. Die Revision erweist sich daher als unbegründet.

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